[대한건설신문 유경열 기자] 차기 정부의 주택공급 목표 달성을 위해서는 민간·공공 협력이 반드시 필요하다. 한국건설산업연구원이 22일 서울시 강남구 건설회관에서 열린 ‘새 정부의 주택공급 정책 세미나(사진)’에서 이 같은 주장이 제기됐다. 한국건설산업연구원·LH 토지주택연구원(LHI)·한국주거복지포럼이 공동 주최한 세미나는 새 정부 출범에 따른 주택시장 안정과 주거수준 향상을 위해 5년간 250만호 주택공급을 위한 과제 발굴과 민간·공공의 협력방안을 모색하기 위해 기획됐다.

첫 번째 세션은 독일과 영국의 공급확대 정책을 분석했다. 건설산업연구원 허윤경 연구위원은 “유럽이 우리보다 일찍 공급확대 정책으로 선회했지만, 가시적 성과를 거두지 못하고 있다”면서 “규제는 정부 단독으로 하지만, 공급은 시스템과 산업이 수행함에 따라 시스템을 개선하고 다양한 시장 참여 주체들이 유기적으로 협력할 때 공급확대정책이 효과를 낼 수 있다”고 말했다.

우리나라와 유사하게 독일은 연간 40만호 공급, 영국은 30만호 공급 목표치를 제시하며 주택시장 불안에 대응하고 있다. 허 연구위원은 “우리나라도 250만호 공급 시기 동안 사회적 갈등을 조율하기 위한 노력을 경주하는 한편 개발이익 관리 정교화, 인허가 및 도시계획 개편을 통한 공급기간 단축, 스마트 시공 확대 등 COST 절감 및 제로에너지 대응 등 산업 선진화와 미래 대응이 이루어져야 한다”고 설명했다.

두 번째 세션은 정비사업 추진방향과 민간공공의 협력 과제에 대해 발표했다. 건설산업연구원 이태희 부연구위원은 최근 신속한 주택공급 확대를 위해 도입된 다수의 공공참여 정비사업에서 나타나고 있는 문제를 언급하며 “사업성이 양호해 민간방식으로 추진 가능하고 공공방식에 대한 거부감이 큰 곳에 무리하게 공공 방식을 적용하려다 보니 여러 곳에서 많은 문제가 발생하고 있다”고 지적했다.

현재 서울시에서 운영하는 신속통합기획 같은 민·공 협력방식은 공공성을 충분히 확보하고도 신속하게 사업을 추진할 수 있는 방안이라 할 수 있다. 이 부연구위원은 “신속한 사업추진과 공공성 높은 매력적인 도시 공간조성을 위해서는 지금과 같은 소극적인 인허가 위주가 아닌 신통기획처럼 보다 적극적인 민·공 협력 방식을 전국적으로 확대 적용할 필요가 있다”고 주장했다. 동시에 “저성장, 저 출산, 지방소멸 시대에 현재의 민간 정비사업 방식은 사업성이 양호한 곳에서만 추진 가능한 구조적 한계가 있다”며 “사업성은 낮으나 주거환경 개선 필요성이 높은 곳은 보다 적극적인 공공의 지원을 통해 안정적이고 지속적으로 사업을 추진해 나갈 수 있도록 할 필요가 있다”고 말했다.

세 번째 세션은 역세권 주거와 소규모정비를 중심으로 민간공공 협력 과제에 대해 발표했다. LH 토지주택연구원 권혁삼 연구위원은 “수요가 많은 도심 내에 양질의 신규주택을 충분히 공급하기 위해서는 민간과 공공의 협력이 필수적이며, 미개발된 역세권이나 저층주거지에서 다양한 규제 완화를 통해 적극적으로 사업을 추진할 필요가 있다”고 말했다. 권 위원은 특히 “새롭게 공급하게 될 역세권 첫 집은 공공이 토지를 소유하면서 주택만 실수요자에게 분양함으로써 저렴하고 속도감 있게 도심 내에 주택을 공급할 수 있을 것으로 기대되며 도심 내에서 사업부지 확보가 어려우므로 민간과 공공의 역할분담이 필요하다”고 말했다. 

▶주택공급확대 정책과 유럽의 시사점…독일·영국 중심으로=주택공급 확대로 정책 방향을 선회한 독일과 영국의 시장과 정책 상황을 살펴본다. 우리나라와 유사하게 독일은 연간 40만호 공급, 영국은 30만호 공급 목표치를 제시하며 주택시장 불안에 대응하고 있다. 두 국가에서도 주택문제는 가장 중요한 사회 문제로 부각되었고 주요한 선거 공약이 됨. 주택 관련 종합대책 발표, 정부 조직 개편 등이 이루어지고 있다. 독일, 영국 모두 팬데믹 등의 영향으로 주택공급은 원활하지 않은데 주택가격 상승세는 장기화되면서 주택공급 목표치가 상향됐다.

독일은 다양한 참여자가 포함된 협의체를 통해 주택공급 정책을 수행하며 사회적 갈등을 조율하나 실질적인 공급 효과가 더디게 나타남에 따라 추가 지원 요구가 크다. 최근 10년간(2011년 4Q ~ 2021년 3Q) 독일의 주택가격은 81.3% 상승하였고 임대료 규제 정책이 있음에도 신규 계약을 중심으로 임대료 불안도 지속되고 있다.

도시의 쾌적성을 해친다는 이유로 주택개발 반대가 빈번하게 나타나는 등 도심 내 주택공급은 유럽 내에서도 사회적 갈등이 큰 정책이다. 다양한 시장 참여자로 구성된 협의체를 통해 주택공급 정책을 발굴하였고 발굴된 주택공급 정책은 10대 프로그램으로 운영되고 있다. 10대 프로그램은 ①저렴한 공공 토지 공급 ②개발 유도 및 고밀화 ③사회주택 연간 10억 유로 지원 ④임대주택에 대한 세제 지원 ⑤건축 규정 정비, ⑥건설 표준화 ⑦건설 기술 지원 ⑧주차 규제 유연화 ⑨에너지 효율화 ⑩공급 필요성에 대한 대국민 홍보 강화 등이다.

영국은 주택공급 실패의 주요 원인으로 1947년에 근간을 두고 있는 계획 시스템으로 진단하고 2020년 이후 도시계획의 근원적 개혁안을 논의하고 있다. 최근 10년간(2012년~2021년) 영국의 주택가격은 64.5% 상승하였고 런던은 78.4% 상승했다. 2017년 발표된 장기 주택공급 계획에서는 양질 입지의 주택공급, 공급기간 단축, 공급주체 다양화 관점에서 정책을 추진하고 있다.

장기 주택공급 계획은 ①지방정부의 실효성 있는 주택공급계획 ②토지 확보 노력 ③개발 밀도 조정 ④거버넌스와 인허가 개선 ⑤인프라 공급 ⑥계획 조건 간소화 ⑦지방정부 역할 강화 ⑧중소 건설사 성장 지원 ⑨민간 임대주택 공급 촉진 ⑩스마트 시공 촉진 등이다. 2020년에는 계획 시스템 개혁을 위한 정부안을 발표하고 논의를 진행 중이다. 간소화, 디지털화, 표준화, 부담금 개혁을 통해 주택공급 기간 단축과 예측 가능성을 높이고자 한다.

우리나라도 250만호 공급 시기 동안 주택산업 선진화와 미래 대응을 함께 고민해야 한다. 사회적 갈등 조율은 시간이 소요되나, 공급확대 정책에 대한 사회적 합의를 위해 협의체, 캠페인, 시민 참여 유도 등 다양한 노력이 필요하다. 신규 공급은 개발이 수반됨에 따라 공공이나, 민간의 특정 주제 중심의 운영이 아니라 개발이익 관리를 위한 정교화된 시스템 마련도 필요하다. 공급기간 단축(인허가, 도시계획 개편 등), COST 절감(건축 표준화, 스마트 시공 등) 등 시스템 개편 및 산업 선진화 뒤따라야 한다. 스마트 건설, 제로에너지 대응 등 미래 대응을 위한 공공의 목표도 달성해야 한다.

영국은 보조금이 지급되는 부담가능 주택공급 중 25%는 모듈러 시공 등 MMC(modern method construction)를 사용해야 한다. 독일은 모든 신축에 유럽 법률의 에너지효율 표준을 도입하여 제로에너지에 대응하고 있다. 유럽이 우리보다 일찍 공급확대 정책으로 선회했지만 가시적 성과를 거두지 못하고 있다. 규제는 정부 단독으로 하지만 공급은 시스템과 산업이 수행함에 따라 시스템을 개선하고 다양한 시장 참여 주체들이 유기적으로 협력할 때 공급확대정책이 효과를 낼 수 있다.

▶정비사업 추진방향과 민·공 협력과제…노후 저층주거지를 중심으로=새 정부에서의 정비사업 추진방향과 민간공공의 협력 과제에 대해 노후 저층주거지에 적용 가능한 사업을 중심으로 살펴본다. 문재인정부에서는 수요억제만으로는 주택시장 안정 효과를 거두지 못하자 2020년 중반, 공공주도로 도심 내 신속한 주택공급을 확대하는 방향으로 정책을 전환했다.

이를 위해 다수의 ‘공공참여 정비사업’ 수단을 도입했다. 여기서 ‘공공참여 정비사업’은 ‘도시정비법’에서 규정하는 ‘정비사업’ 외에도, 유사 목적으로 유사 지역에서 시행하는 ‘도심 공공주택 복합사업’, ‘주거재생 혁신지구사업’이 포함됐다. 하지만 각 사업 수단들은 도입 목적이 분명하지 않고 실질적 내용이 비슷해 주민들은 물론 전문가들도 혼란스러워하는 상황이다. 단기간 내 여러 사업수단이 도입되었으나 기존의 공공주도형 정비사업인 주거환경개선사업과는 달리 각 수단의 목적과 적합한 대상이 모호한 상황이다.

주거환경개선사업 목적 & 대상지는 주거환경이 매우 열악한 저소득층 밀집 거주지의 주거환경 개선. 기반시설이 매우 열악하고 호수밀도가 높은 지역 중 사업성이 부족하여 민간 재개발사업 방식으로 사업추진이 어려운 지역을 주 대상으로 한다. 특히 2.4대책의 핵심인 도심복합사업의 경우 단기간 내 많은 후보지가 토지주의 의견수렴 없이 일 방향적으로 선정되고 주택시장 불안 차단을 위해 무리한 현금청산 기준을 설정하는 등 사업 과정의 민주성, 재산권 보호 등의 측면에서 많은 문제를 노정. 게다가 사업 결과 또한 기존의 민간시행 재개발사업과 비교해 더 바람직하다고 보기 힘든 상황이다.

기반시설 설치 요구면적 감소로 도로, 공원 등이 적게 설치될 예정. 임대주택 또한 10%가량 공급되기에 일반 민간재개발에서 15∼20%가량 공급되는 것과 비교해 오히려 더 적게 공급될 예정이다. 반면 용적률은 대폭 상향되기에 과밀한 주거환경이 조성될 가능성이 크다. 또 주택공급에만 초점을 맞춰 충분한 도시 계획적 고려 없이 짧은 기간 동안 지나치게 많은 사업구역을 선정하는 것은 도시 계획적으로 바람직하지 않다.

기존의 민간정비사업 또한 개선이 필요한 점이 많이 있어 무엇보다도 민간정비사업은 사업성이 부족한 곳에서는 추진되기 어렵다는 구조적인 한계가 있다. 새 정부에서 원활한 사업추진을 통한 주택공급을 신속하게 확대하기 위해서는 앞에서 언급한 문제를 개선하고 보완하는 방향으로의 민·공 협력이 필요하다. 사업성이 양호한 지역에서는 지금과 같은 인허가 행정 중심의 소극적 협력을 넘어 보다 적극적 협력으로 변화할 필요가 있다.

이를 위해서는 현재 서울시에서 시행 중인 신속통합기획을 일부 보완을 거쳐 전국적으로 확대 시행하고 통합심의 가능케 해서 제도취지 살리고 사업추진 속도를 높여야 한다. 또 예정구역 제도를 재도입해 난개발 방지 및 계획적 정비 유도하고 공공참여 정비사업의 장점을 일부 수용하여 포용성 강화 노력을 할 필요가 있다.

공공참여 정비사업의 경우 대대적인 개편이 필요하다. 사업수단 구조조정 통해 불필요한 사업수단 통폐합 후 도시정비법에 편입시키고 기본권 침해를 최소화하도록 제도 보완이 필요하다. 또 사업성이 부족하나 주거환경 개선 필요성이 높은 지역에서 공공 주도로 안정적이고 재무적으로 지속가능하게 사업을 추진할 수 있는 제도적 기반을 갖추는 것이 필요하다.

‘공공은 공익, 민간은 사익을 추구 한다’ 같은 단편적이고 경직된 사고를 지양하고 ‘공공이든 민간이든 정책 목적을 효율적이고 효과적으로 달성할 수 있는 방식을 적용’하는 실용주의적 방식으로 문제를 해결해 나갈 필요가 있다. 무리하게 공공방식을 고수하지 말고 민간과의 적극적인 소통과 협력을 통해 효율적이고 효과적으로 정책 목적을 달성해 나가는 것이 현명한 방법이라 할 수 있을 것이다.

▶역세권주거·소규모 정비와 민간·공공 협력=인구감소, 저성장 기조가 지속되면서 신도시 등 대규모 개발사업에서 한계가 드러났다. 또 도심 내 낙후된 역세권 및 노후 단독·다세대주택 등 밀집한 저층주거지의 개발 수요가 커졌다. 지난 5년간 전국 공동주택 공시가격 70%, 전세가격 53.6%, 월세가격 31.1% 상승하는 등 부동산 시장 불안정 기조가 이어졌다.

주택준공실적이 2018년 이후 감소 추세다. 2018년 62.7만호를 정점으로 2019년 51.8만호로 감소한 데 이어 2020년 9월 누계 36.4만호로 전년 동기대비 7.2% 감소했다. 주택인허가 실적도 2015년 이후 감소 추세다. 2015년 76.5만호를 정점으로 2019년 48.8만호로 감소한 데 이어 2020년 9월 누계 31.4만호로 전년 동기대비 6.8% 감소했다.

기존 주택공급 정책과 연계하여 택지개발, 재개발·재건축 등 장기간 대규모 주택공급뿐 아니라 역세권 개발, 소규모 정비 등 민간공공 협력을 통한 단기간 소규모 주택공급이 필요하다. 낙후된 저밀 역세권을 고밀 개발하여 신속한 주택공급 확대와 지역 활성화 거점 기능 수행이 필요하다.

이를 통한 수도권 주택공급 확대, 도심 주택 수요 대응, 압축적 도시재생 효과 기대, 도시가로에 대응하는 중층·고밀 공동주택을 건설하고 제도개선 등을 통해 확산을 유도해야 한다. 1·2인 가구 등 인구가구 변화와 주거 수요에 대응하여 도심 내 저렴한 양질의 신규주택 공급이 기대된다.

수요가 많은 도심 내에 양질의 신규주택을 충분히 공급하기 위해서는 민간과 공공의 협력이 필수이며 미개발된 역세권이나 저층주거지에서 다양한 규제 완화를 통해 적극적으로 사업을 추진해야 한다. 새롭게 공급하게 될 역세권 첫 집은 공공이 토지를 소유하면서 주택만 실수요자에게 분양함으로써 저렴하고 속도감 있게 도심 내에 주택을 공급할 수 있을 것으로 기대된다. 도심 내에서 사업부지 확보가 어려우므로 민간과 공공의 역할분담이 필요하다.