지방소멸 대응과 주택시장 안정을 위한 방안의 하나로 현행 다주택자 규제 패러다임의 근거인 다주택 수 기준을 차등적·순차적으로 변경할 것을 제안한다. 통상 다주택자는 주택을 2건 이상 가진 소유자를 의미하지만 다주택 거주와 다주택 소유는 구분될 필요가 있다고 본다. 

주택 수 기준에 따른 복잡다기한 현재의 다주택자 규제 체계도 정비 및 단순화할 필요가 있기 때문이다. 다주택 거주는 주거 서비스의 소비 성격이 강하다. 고향이나 지방 농어촌주택처럼 일정 기간 거주가 수반되기 때문에 최대 2주택까지 다주택 거주 대상 주택으로 보는 경향이 있는 반면 다주택 소유는 2주택이라도 투자 성격이 강한 것으로 규정된다. 

해서 가계나 개인이 일정 기간 이상을 거주하지 않는 주택을 소유하고 있거나 임대하는 경우라면 다주택자로 규정해야 한다. 현행 제도는 다주택자가 보유하고 있는 주택의 소재지(규제지역과 비규제지역)와 임대주택(소득세법 시행령)·감면주택(조세특례제한법)·일시적 2주택인지 여부 등 용도, 상황에 따라 주택 수 산정 및 다주택 수 적용에 차이가 있다.

지난해 국토연구원이 일반 국민과 전문가를 대상으로 조사한 결과, 일반 국민의 경우 다주택자 기준에 대해서는 주택 수 상향을 고려할 수 있다는 인식이 더 우세한 것으로 나타났다. “주택을 몇 채 이상 보유할 경우 다주택자로 보고 세금을 중과해야 하나?”에 대한 조사 결과, 주택 3채를 보유한 세대(사람)부터 다주택자로 보아야 한다는 응답이 48.3%로 2채 보유부터 다주택자로 보아야 한다는 응답(44.2%)보다 4.1%p 높았다. “다주택자 기준을 모든 지역에 동일하게 적용해야 하나?”에 대해서는 56.7%는 “그럴 필요 없다”고 응답(동일한 기준 적용 43.3%)했다. 

전문가들은 주택 수 제외, 세금 중과배제 같은 복잡한 다주택자 지원제도 중 기여도가 미흡한 일부 제도(1억 원 이하 주택의 취득세와 양도세 중과 제외 등)는 폐지가 필요한 것으로 인식하고 있다. 다주택 수 기준 조정을 통한 다주택자 규제정책의 전환은 주택시장에 충격을 미치지 않도록 단계적으로 추진할 필요가 있으며, 정책 전환을 위한 방안으로 다음의 내용을 제안한다.

1. 주택 수 기준 조정. 인구 및 자가점유율, 지역쇠퇴 상황을 감안하여 통상적인 다주택 기준을 기존 2주택에서 3주택으로 조정하되 적용 지역은 단계적으로 확대(총 3단계로 추진)한다. 1단계로 일부 지역 대상으로 다주택자 기준을 3주택 소유로 상향. 비 수도권지역 인구 10만 미만 지역(83개 시군, 2021년 기준) 중 자가점유율 상위 30% 이상인 지역+천 인당 주택수(2021년 등록센서스 기준) 전국 평균 상회 지역인 강원·충남·충북·전남·전북·경남·경북을 대상으로 실시(특별시·광역시·특별자치시 제외)한다. 

위의 지역에 대해 거주 주택 포함 2주택 허용, 필요시 연간 90일 이상 거주 조건을 부여한다. 주택시장 안정과 지방소멸 완화에 기여할 수 있도록 동일 시·군 소재 주택 및 인구 50만 이상 대도시 인접 시·군 소재 주택은 제외(지방의 경우는 탄력적 제외 적용 가능)한다. 

2. 주택가격(공시가격) 반영한 다주택자 기준을 마련해야 한다. 이는 1채의 고가주택 소유에 비해 가격이 낮은 지방의 다주택 소유자에 대한 규제 내용을 조세 형평성에 맞게 개정하자는 취지이다. 주택가격은 세 부담의 기초가 되는 공시가격으로 하며, 서울 등 대도시 지역은 기준가액을 초과하면 다주택자로, 기타 지역은 주택 가액 합산 혹은 소유주택 건수(최대 2건) 중 선택 적용해야 한다.

3. 주택 수 산정 시 제외 혹은 중과 적용 배제 등이 되는 대상 주택 가운데 기여도가 미흡한 주택은 대상에서 제외한다. 취득세 중과 제외 주택의 경우 ‘공시가격 1억 원 이하의 주택’, 종합부동산세 합산배제 주택 중에는 ‘미분양주택’, 양도소득세의 비과세 특례 대상 주택의 경우에는 ‘조세특례제한법 상 미분양주택 과세특례 등’이다. 그리고 3주택 이상인 경우지만 양도세 중과가 제외되는 주택 중에는 ‘조세특례제한법 상 미분양주택·신축주택 등’과 ‘지역 기준·가액기준 충족주택’, 2주택이지만 양도세 중과가 제외되는 대상 중에는 ‘기준시가 1억 원 이하 주택(재개발, 재건축 지역 제외)’ 등의 제외를 검토할 필요가 있다.